編者按 1985年以來，我國農(nóng)資流通體制逐步由計劃經(jīng)濟模式向市場經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)變，但一直實施許可專營制。
農(nóng)資專營政策對經(jīng)營農(nóng)資的市場主體目前仍實行嚴格的準入規(guī)定，經(jīng)營者僅限于農(nóng)資公司、供銷社、農(nóng)業(yè)“三站”(即農(nóng)技推廣站、植保站、土肥站)和生產(chǎn)企業(yè)，個體戶和私企沒有農(nóng)資經(jīng)營資格。
但真正的情況是，大多數(shù)供銷社、農(nóng)資公司和農(nóng)業(yè)“三站”將農(nóng)資經(jīng)營權承包給了個人，而個體戶又“掛牌”給其他人銷售。一些具有專營資格的單位，根本就不經(jīng)營農(nóng)資，而是靠出讓農(nóng)資經(jīng)營資格證收取“管理費”。農(nóng)資專營在相當程度上保護了專營企業(yè)的高額壟斷利潤，造成其他市場主體難以進入，農(nóng)資價格居高不下。
而且，農(nóng)資專營制度未能消除假冒偽劣現(xiàn)象，不少專營機構本身就在出售假劣農(nóng)資。由于農(nóng)資專營制度，其他經(jīng)營者不能在公平的環(huán)境下參與市場競爭，農(nóng)民難以買到稱心如意的農(nóng)資，他們強烈要求地方政府盡快取消農(nóng)資經(jīng)營許可。
此外，隨著我國加入世貿(mào)及《行政許可法》在2004年7月1日正式實施，農(nóng)資經(jīng)營逐漸對外資開放，國內(nèi)農(nóng)資流通體制也正面臨著變革，地方政府仍執(zhí)行農(nóng)資經(jīng)營前置審批制度是否違法，已經(jīng)引起了社會的普遍關注。
如何在放開經(jīng)營的同時規(guī)范農(nóng)資市場，使之健康發(fā)展？主管部門該如何依法行政？12月25日，在南方農(nóng)村報和廣東法學會聯(lián)合主辦的“依法行政暨農(nóng)資經(jīng)營法律制度研討會”上，來自省內(nèi)法律界、省農(nóng)業(yè)廳、省民營企業(yè)投訴中心的一批著名專家學者和部分農(nóng)資經(jīng)營者就這些問題進行了深入探討。本報今天刊登部分與會代表的發(fā)言，希望他們的真知灼見能夠給農(nóng)資經(jīng)營制度的改革提供參考。
怎能既當裁判員又當運動員？
——省內(nèi)一位農(nóng)資經(jīng)銷商對農(nóng)資經(jīng)營許可證制度的質(zhì)疑
“我是一名農(nóng)資經(jīng)銷商，由于地方保護主義和權力部門為自己謀利，我們在經(jīng)營中遭到許多不公平待遇�！蔽沂∫幻r(nóng)資經(jīng)銷商代表王先生(下稱王老板，化名)，是進入正式議題的第一個發(fā)言者。他開門見山，直入主題。
王老板以切身體會向與會的專家討教。他說，他所在的市工商局早已批準他的經(jīng)營部名稱，卻要求他必須先到供銷社辦理經(jīng)營許可證，之后才給他辦理工商執(zhí)照，而供銷社卻以各種理由不予辦理。按照國家相關政策，各地農(nóng)資經(jīng)營者可以在農(nóng)資市場上和供銷社、農(nóng)資公司、農(nóng)技站公平競爭，它們都是平等的市場主體。
王老板對當?shù)毓╀N社行使政府機關權力的做法表示不可理解�！爱�?shù)氐墓╀N社既當裁判者，又當運動員。自己本身是一個經(jīng)營主體，卻要求個體、民營經(jīng)銷商去它那辦證，這是什么道理？”他質(zhì)問道。
據(jù)了解，在2004年7月1日《行政許可法》施行后，有關部門繼續(xù)利用經(jīng)營許可證制度創(chuàng)收的行為在全省仍然普遍存在。廣東省民營企業(yè)投訴中心的郭女士稱，這一類投訴成為今年的熱點問題之一。
令王老板更不可理解的是，國家雖然一再出臺文件，支持和鼓勵民營經(jīng)濟的發(fā)展，然而他并“沒有感受到政策的優(yōu)惠”，他說：“對外資，我們處劣勢；對農(nóng)村的小店，我們也處劣勢！”
按照我國加入世貿(mào)組織的承諾，我國已于2004年12月11日允許外商獨資經(jīng)營農(nóng)藥，不遲于2006年12月11日允許外商投資經(jīng)營化肥。臺灣興農(nóng)農(nóng)資公司已在惠州、中山和江門等地開辦了80多家連鎖店，而且都辦理了營業(yè)執(zhí)照；然而王老板2004年租商鋪至今，“雖然門市部都有統(tǒng)一標識，人員都經(jīng)過專門的培訓，且價格合理，但仍然辦不到經(jīng)營許可證”。
王老板在廣東聯(lián)合了幾大農(nóng)資公司組建了中聯(lián)農(nóng)資公司，并在肇慶、惠州、番禺和清遠等地成立經(jīng)營部，公司成立后積極辦理有關證照。王老板還說，他的公司“三證”齊備，銷售國內(nèi)外大廠家的知名產(chǎn)品，質(zhì)量有保證。此外，公司還專門組建了農(nóng)化服務隊，深入田間地頭指導農(nóng)民施肥、用藥。但規(guī)范的經(jīng)營并沒有得到政府的扶持，相反，因為花費更多的各種“辦證”成本，在競爭中處于劣勢。
此外，王老板還提到：“辦一個化學危險品經(jīng)營許可證要花2萬多元，對公司造成很大的經(jīng)濟壓力�！�
按照國家《化學危險物品安全管理條例》第28條規(guī)定：“國家對化學危險品實行經(jīng)營許可證制度。禁止無證經(jīng)營化學危險物品�！蓖趵习逭f，他的公司是某市唯一主動辦理危險化學品經(jīng)營許可證的公司，但花了一年多的時間，至今沒有辦成。
省農(nóng)業(yè)廳土肥總站綜合科科長曾思堅聯(lián)系歷史評議農(nóng)資經(jīng)營許可——
供銷系統(tǒng)無權發(fā)許可證
我們應從歷史發(fā)展的角度去評價農(nóng)資經(jīng)營許可。就肥料經(jīng)營許可而言，1985年前，由供銷社系統(tǒng)統(tǒng)一經(jīng)營、重點供應，實行低價薄利政策；1985年后，化肥流通方式也逐步向市場經(jīng)濟模式邁進，出現(xiàn)過供銷社系統(tǒng)專營、“一主兩輔”(供銷社為主，農(nóng)業(yè)“三站”為輔)等幾個階段；1998－2004年，在“一主兩輔”的基礎上，允許肥料生產(chǎn)企業(yè)批發(fā)銷售化肥。我國肥料經(jīng)營許可制度是在市場經(jīng)濟不發(fā)達、肥料供應緊張的背景下確定的。
2004年《行政許可法》實施后，出現(xiàn)了剛才農(nóng)資經(jīng)銷商代表所說的問題。究其原因，我認為主要是行政主體不明確的問題。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，行政許可由具有行政許可權的行政機關在其法定職權范圍內(nèi)實施。沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章的明確規(guī)定，行政單位不得委托其它行政機關實施行政許可。因此，供銷系統(tǒng)無權發(fā)放經(jīng)營許可證。
國家和省文件也明確規(guī)定，凡是政府承諾對外商逐步開放的領域，都支持和引導民營資本進入，且不限制經(jīng)營方式。臺商農(nóng)資公司可取得經(jīng)營權，而本土企業(yè)卻得不到，這是非�？尚Φ�。
我們所說的開放農(nóng)資經(jīng)營不等于不管，如開放經(jīng)營后可采用市場準入制，但這種準入不等同于許可。
省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)藥科副科長黃怡林談農(nóng)藥經(jīng)營制度——
法律法規(guī)打架是根本原因
農(nóng)藥經(jīng)營制度是一個糾葛多年的問題，最初是由供銷社專營，后來發(fā)展到農(nóng)業(yè)“三站”經(jīng)營。1996年，《廣東省農(nóng)藥管理條例》提到實行“農(nóng)藥經(jīng)營許可證”制度，但沒有規(guī)定由誰來管。1997年，國家頒布《農(nóng)藥管理條例》，條例規(guī)定了七大經(jīng)營主體、四類必備條件。2004年7月1日《行政許可法》施行后，上述文件先后被廢止或修訂，農(nóng)藥經(jīng)營許可證制度被取消。
去年以來，各地對取消這一制度出現(xiàn)不少爭議。一些地方打電話向我們咨詢，我們答復很明確：已經(jīng)放開經(jīng)營。但還是有不少問題，比如在監(jiān)管上，許多地方只管大的不管小的，有的村里還有小店將農(nóng)藥與小食品、小百貨一起擺放，這些小店安全隱患大，而且基本無人監(jiān)管，甚至許多無證經(jīng)營。
我認為，存在這一系列問題的根本原因還在于法律法規(guī)相互打架或者含糊不清。比如我國《危險化學品經(jīng)營管理條例》規(guī)定，危險化學品經(jīng)營必須實行經(jīng)營許可制度，其中就把許多低毒的農(nóng)藥都納入。即使實行經(jīng)營許可制度，那么實施的主體是誰？法律沒有規(guī)定。
另外，辦這些證件確實成本過高，這就導致許多店根本不愿意或沒錢去辦。即使辦了證之后，由哪個部門去進行監(jiān)管？法律也沒有明確規(guī)定。在農(nóng)村地區(qū)，還存在執(zhí)法基礎性建設滯后的問題，監(jiān)管比較困難。
華南農(nóng)大法律系主任陳亞平就行政許可法的立法目的剖析農(nóng)資經(jīng)營制度——
專營就是壟斷
行政許可是一種公權，一種政府權，說到底，就是公權和個人的關系，就是公共利益問題。
《行政許可法》規(guī)范約束的是什么？農(nóng)資經(jīng)營深層次的問題，就是政府對經(jīng)濟的管制問題。
實踐中，行政許可存在范圍不清、事項過多、設定權不明確、程序不規(guī)范、監(jiān)督不力、利用許可權力“尋租”等弊端。
我認為專營就是壟斷。
許可是對原來政府限制的東西給予一種自由或權力，是對財產(chǎn)自由權的許可，對資格或經(jīng)營權的許可。
這些專營許可不僅關系國計民生和日常生活，也為“尋租”創(chuàng)造了機會。許可制具有壟斷性，我們要打破這些壟斷。
華南理工大學法學院副教授彭世忠指出——
農(nóng)資行業(yè)多頭執(zhí)法
目前，農(nóng)資行業(yè)多頭執(zhí)法、政出多門，存在“幾個大蓋帽管一個破草帽”的現(xiàn)象。
經(jīng)營人員的法律意識淡薄也在一定程度上影響執(zhí)法效果。
農(nóng)資經(jīng)營市場執(zhí)法難、執(zhí)法亂的問題亟待解決。
北京華一律師事務所廣州分所主任陳建全分析農(nóng)資專營存在的原因——
“紅頭文件”大過法
工商部門之所以認為農(nóng)資專營制度仍然存在，就是停留在“紅頭文件”大過法的認識上，是依據(jù)國務院過去的文件(指國務院1988年68號文，該文件確立了農(nóng)資專營制度)，如今，這項條款與《行政許可法》第83條相抵觸，理應廢止，但由于國務院至今尚未頒布相關廢止文件，工商部門不敢輕易否定。（余顯茂 譚翊飛 實習生盧育輝）
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