回顧我國(guó)農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)管理體制變遷軌跡，迂回曲折、有交叉，又有些混亂。不同省份實(shí)行的經(jīng)營(yíng)體制也不同，海南最具代表性，它的每次改革都與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全密切相關(guān)。
據(jù)知情人士透露，1997年，因假劣農(nóng)藥泛濫，海南在全國(guó)率先實(shí)行農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可制度，不限制農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)主體；13年后，同樣出于流通領(lǐng)域管理混亂的考慮，海南重拾專營(yíng)體制，實(shí)施“農(nóng)藥批發(fā)專營(yíng)、零售經(jīng)營(yíng)許可制度及限制農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量”。農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)管理政策前后變動(dòng)的根源是什么？出路何在？
2011年7月，新修訂的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》開始征求意見，提出我國(guó)“實(shí)行農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可制度”，取消主體限制。在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，此舉就是把海南14年前推行的制度普及到了全國(guó)。海南眼下推行的新政也帶給不少農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)從業(yè)者擔(dān)憂，專營(yíng)制度在不久的將來(lái)會(huì)不會(huì)在其他省份復(fù)制。
廢除專營(yíng)只因假藥泛濫
國(guó)家有關(guān)農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)體制的法律法規(guī)至今仍混亂，而海南農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)體制改革軌跡相對(duì)清晰。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)進(jìn)和分配。1988年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜實(shí)行專營(yíng)的決定》規(guī)定，“由中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料公司和各級(jí)供銷合作社的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料經(jīng)營(yíng)單位實(shí)行專營(yíng)，其他部門、單位和個(gè)人一律不準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)。”
1989年、1992年國(guó)務(wù)院發(fā)布相關(guān)通知，增加農(nóng)業(yè)“三站”(農(nóng)業(yè)植保站、土肥站、農(nóng)技推廣站)和生產(chǎn)企業(yè)為輔助經(jīng)營(yíng)渠道，即農(nóng)資經(jīng)營(yíng)實(shí)行“一主兩輔”。直到現(xiàn)在，這些行政法規(guī)并未明令廢止，這也成為2010年海南創(chuàng)設(shè)“農(nóng)藥專營(yíng)特許制度”重要的法律依據(jù)。
1997年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》，限定供銷社、植保站等七大主體可以經(jīng)營(yíng)農(nóng)藥，國(guó)家層面對(duì)農(nóng)藥專營(yíng)的規(guī)定得以延續(xù)。
“同一年，海南作為特區(qū)先行先試，提出農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可制度，放開市場(chǎng)，不同主體均可經(jīng)營(yíng)農(nóng)藥。”海南省農(nóng)業(yè)部門一位退休官員邱建華(化名)回憶，實(shí)行與國(guó)家不同的政策，主要是考慮當(dāng)時(shí)沒有藥效的假劣農(nóng)藥泛濫，很多承包供銷社農(nóng)資經(jīng)營(yíng)門面的人員根本不懂農(nóng)技知識(shí)，“迫切需要建立準(zhǔn)入制度，由省農(nóng)業(yè)廳、省工商局聯(lián)合發(fā)文執(zhí)行，許可審批權(quán)在省農(nóng)業(yè)廳，但并沒有出臺(tái)法律條例�！�
1999年，農(nóng)業(yè)部通過(guò)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》規(guī)定，在限定經(jīng)營(yíng)主體的前提下，增加農(nóng)業(yè)部門的行政許可。但時(shí)隔三年，農(nóng)業(yè)部修訂該辦法時(shí)又刪除了許可規(guī)定。2004年《行政許可法》實(shí)施后，2005年再次在《農(nóng)藥和飼料部分行政審批綜合辦公辦事指南》公告提出取消農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)行政許可事項(xiàng)。整個(gè)過(guò)程中，行政許可的規(guī)定經(jīng)歷了由立到廢，而專營(yíng)的體制始終沒有松動(dòng)。
只有海南，通過(guò)立法廢除了專營(yíng)，實(shí)施了農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可制。2005年10月實(shí)施的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)農(nóng)藥管理若干規(guī)定》提出，滿足條件的農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶在取得《農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可證》、上崗證后均可經(jīng)營(yíng)。
邱建華介紹，通過(guò)審批、上崗培訓(xùn)，對(duì)場(chǎng)地、經(jīng)營(yíng)人員嚴(yán)格要求，當(dāng)時(shí)海南農(nóng)藥市場(chǎng)干凈、規(guī)范、出事少，“清凈了幾年”。
審批權(quán)下放導(dǎo)致問(wèn)題叢生
幾年后，農(nóng)藥市場(chǎng)作假手段發(fā)生了變化，從銷售沒有藥效的假藥，變成了經(jīng)營(yíng)添加高毒農(nóng)藥成分的產(chǎn)品。高毒農(nóng)藥的使用問(wèn)題從此成為海南農(nóng)藥管理的頑疾。
“就在2000年前后，高毒農(nóng)藥殘留中毒事件頻發(fā)。”邱建華告訴記者，有一年西瓜被查出呋喃丹超標(biāo)，滯銷導(dǎo)致瓜農(nóng)損失巨大，成為高毒農(nóng)藥監(jiān)管的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2000年，海南先于全國(guó)以政府令形式額外禁用了16種高毒農(nóng)藥，2010年豇豆事件中出現(xiàn)的水胺硫磷就是被禁農(nóng)藥之一，其中很多種類在其他省份至今可以銷售、使用。
邱建華介紹，雖然當(dāng)時(shí)連懲罰的依據(jù)都沒有，但至少可以沒收，直接由省級(jí)農(nóng)業(yè)、工商部門執(zhí)法，“起初去一個(gè)鎮(zhèn)查一家，全鎮(zhèn)農(nóng)藥店都關(guān)門，后來(lái)干脆看哪家關(guān)門，就查這家�！闭峭ㄟ^(guò)頻繁抽查、執(zhí)法到位，高毒農(nóng)藥殘留的問(wèn)題基本上解決，也形成了民間舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)。他還講到一個(gè)細(xì)節(jié)，發(fā)現(xiàn)有添加水胺硫磷隱性成分后，開始大量抽檢，當(dāng)時(shí)海南還沒有檢測(cè)設(shè)備，就送到廣東、廣西甚至農(nóng)業(yè)部檢測(cè)，只要抓到有高毒農(nóng)藥成分，就按假農(nóng)藥處理，廠家、經(jīng)銷商都怕了。
“直到2005年，將經(jīng)營(yíng)許可審批權(quán)下放到市縣，農(nóng)藥店便猛增�！鼻窠ㄈA認(rèn)為，當(dāng)時(shí)本考慮實(shí)施網(wǎng)店布局、數(shù)量限制的政策，“但后來(lái)不了了之，農(nóng)業(yè)、工商部門執(zhí)法不嚴(yán)，零售店惡性競(jìng)爭(zhēng)，高毒農(nóng)藥開始抬頭，2010年豇豆事件遲早要發(fā)生�！�
海南農(nóng)業(yè)部門另一位在職官員表示，海南農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)體制最活躍，而且這種運(yùn)作模式，不需要政府出一分錢。然而，在業(yè)內(nèi)看來(lái)，毒豇豆事件催生的“農(nóng)藥專營(yíng)特許制度”幾乎否定了之前的改革路子，“放開農(nóng)藥市場(chǎng)導(dǎo)致網(wǎng)點(diǎn)過(guò)多，與有限的農(nóng)藥市場(chǎng)資源不相協(xié)調(diào)”被認(rèn)為是農(nóng)產(chǎn)品安全事件的主要問(wèn)題之一。
專營(yíng)是否會(huì)全國(guó)推廣
有意思的是，2011年7月20日開始征求意見，國(guó)家新修訂的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》對(duì)農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)的改革，正沿著14年前海南的步伐，啟動(dòng)農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可制度。
海南與國(guó)家農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)體制改革的緣由是一致的——保障農(nóng)產(chǎn)品安全，面臨的問(wèn)題也類似——農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)門檻低，數(shù)量過(guò)多，但改革的方向正好相反。不少人認(rèn)為，海南農(nóng)藥專營(yíng)政策給全國(guó)農(nóng)藥市場(chǎng)敲了一記警鐘。
“新政一旦成功，很可能影響其他省份。”這是中化集團(tuán)參與海南農(nóng)藥批發(fā)企業(yè)競(jìng)標(biāo)的初衷。海南農(nóng)資人士章長(zhǎng)遠(yuǎn)(化名)認(rèn)可中化的判斷，“中化應(yīng)該得到了國(guó)家層面的信息�！�
值得關(guān)注的是，2007年中共中央、國(guó)務(wù)院“一號(hào)文件”，提出“實(shí)行農(nóng)藥、獸藥專營(yíng)制度�！倍@是海南農(nóng)藥專營(yíng)特許制度另一重要依據(jù)。
邱建華認(rèn)為，海南政策不可能影響到全國(guó)，現(xiàn)在國(guó)務(wù)院是鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入壟斷行業(yè)，包括鐵路、港口、甚至軍工。中化集團(tuán)一位相關(guān)負(fù)責(zé)人卻表示，國(guó)家的政策不好說(shuō)，雖文件鼓勵(lì)民營(yíng)，如果涉及到國(guó)家、公眾利益，還是會(huì)有變化。
業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，和海南一樣，農(nóng)藥專營(yíng)最大的支持者是供銷社系統(tǒng)。而之前，《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》遲遲不能公開征求意見，也是因?yàn)楣╀N總社的“反彈”。
據(jù)了解，1999年農(nóng)業(yè)部提出實(shí)施經(jīng)營(yíng)許可制，便引起供銷系統(tǒng)的異議，導(dǎo)致不少省級(jí)政府制定具體條例一波三折。當(dāng)時(shí)《四川省農(nóng)藥管理?xiàng)l例》實(shí)施時(shí)“開了個(gè)口子”：全省供銷社系統(tǒng)農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)人員的培訓(xùn)和農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)單位的“經(jīng)營(yíng)許可證”，由農(nóng)業(yè)廳委托省供銷社負(fù)責(zé)開展、核發(fā)。
中國(guó)化工農(nóng)化總工程師鄭先海表示，國(guó)家農(nóng)藥管理政策改革堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向，而地方立法與國(guó)家《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》背道而馳，肯定不行。多位業(yè)內(nèi)人士也認(rèn)為“大方向是市場(chǎng)化，供銷社怎么能阻止得了，不過(guò)在實(shí)施細(xì)則中增加網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量限制的規(guī)定倒很有可能�！�
在邱建華看來(lái)，要監(jiān)管好高毒農(nóng)藥，做到“培訓(xùn)農(nóng)民、加強(qiáng)執(zhí)法”兩點(diǎn)即可，否則再嚴(yán)厲的制度都沒用，“而海南新政并沒有解決這兩點(diǎn)。”
